Segurança Pública no Brasil, hoje: muitos sertões, poucas veredas

Luiz Eduardo Soares

Publicado em O Estado de Minas, 2010 – Segurança Pública no Brasil, hoje: muitos sertões, poucas veredas

Em 2002 o PT venceu as eleições prometendo não adotar a postura dos governos anteriores. O presidente comprometeu-se a chamar para si a responsabilidade na segurança pública, pagando o preço político em nome do interesse público. A bússola era o plano nacional que ajudei a redigir, ao longo de um ano de trabalho coletivo, e para o qual me cabia, como secretário nacional de segurança, em 2003, criar condições de implementação.Partíamos de quatro constatações, resultantes de ampla pesquisa: (1) é preciso mudar o modelo policial, herdado da ditadura e único no mundo: polícias estaduais civis e militares, dividindo o ciclo do trabalho policial e competindo entre si; as primeiras sendo mais arquipélagos de unidades locais do que instituições orgânicas interligadas por estratégias e metas comuns, sob permanente avaliação alimentada por informações em tempo real; as segundas sendo moldadas à semelhança do Exército em vez de estruturadas para o cumprimento de sua missão constitucional, a qual requer descentralização, plasticidade adaptativa e sistemático planejamento para que intervenções preventivas substituam a reatividade e o improviso voluntarista. Esse quadro torna, na prática, as polícias ingovernáveis, do ponto de vista racional, condena-as à ineficiência, contribui para a subordinação e o sucateamento da perícia, a desarticulação nacional das ações contra o crime organizado, o avanço da corrupção e da brutalidade. (2) Também no artigo 144 da Constituição estão dois pontos extremamente negativos que urge alterar: a atribuição de papel muito limitado à União e o esvaziamento da função dos municípios, deslocando as guardas civis para o limbo legal. (3) Cada polícia estadual, além de ser apenas a metade de uma polícia, é dividida em duas partes, formando universos diferentes quando não mutuamente hostis, que não compartilham a porta de entrada nem a própria carreira: oficiais e não-oficiais; delegados e não-delegados. (4) A violência criminal, sobretudo o homicídio doloso, nosso problema número um, deriva de dinâmicas multidimensionais.

Os quatro tópicos remetiam às seguintes linhas de ação: (1) Negociar com as forças políticas, os profissionais e a sociedade, o encaminhamento ao Congresso de uma Emenda Constitucional revendo o artigo 144, visando refundar o modelo policial brasileiro. Qualquer que ele viesse a ser, teria de se apoiar na unificação do ciclo de trabalho policial, o que é diferente da unificação das polícias (medida que nada resolveria, pois, juntando duas metades que não se toleram, criar-se-ia um problema maior do que o atual). Havia e há muitos modelos possíveis: polícias de ciclo completo municipais, regionais, metropolitanas; polícias de ciclo completo especializadas por tipos criminais. Por exemplo: as Guardas Civis municipais poderiam ser responsáveis por evitar e reprimir os crimes de pequeno potencial ofensivo; as PMs, por fazerem face às demais modalidades criminais, à exceção do crime organizado, o qual seria reservado à responsabilidade das polícias civis, convertidas em análogos da polícia federal para os crimes não federais. O importante é que todas as instituições exercessem o ciclo completo (ostensivo, preventivo, investigativo, repressivo). Para que a multiplicidade de instituições não implicasse mais fragmentação e para evitar o equívoco de reduzir todo o conjunto de mudanças sistêmicas necessárias à transformação do modelo policial (a despeito de seu lugar determinante), o plano nacional com que o presidente Lula foi eleito a primeira vez apontava para a criação do Sistema Único de Segurança Pública. O SUSP ofereceria a moldura das mudanças, estipulando regras mínimas, válidas para todas as polícias, sem camisa de força ou centralização, mas efetivas para reverter a babel vigente. Respeitando-se a liberdade federativa e toda a gama tão rica das variações regionais, era (e continua sendo) imprescindível que uma Agência Reguladora estabelecesse um ciclo básico comum, nacional, para a formação, assim como a plataforma de comutação de dados, unificando categorias e métodos. Esforço homólogo aplicar-se-ia na gestão, na valorização da perícia, na articulação com políticas preventivas multissetoriais e no controle externo independente (dotado de recursos humanos e materiais, e de autoridade efetiva).

(2) A União teria de se envolver mais, assumir mais responsabilidades sobre a segurança, sem prejuízo da autonomia dos entes federados. Por exemplo: à União cumpriria formar, gerir e municiar de recursos a Agência Reguladora (o vocabulário usado no documento era outro), cujas tarefas incluiriam: definir critérios de avaliação das instituições policiais, aplicá-los com o apoio de universidades e institutos de pesquisa locais. Corrupção e brutalidade policiais, execuções extra-judiciais, tortura, outras formas de desrespeito aos direitos humanos constituiriam alvos chave que as políticas de segurança estaduais e as polícias teriam de combater, ou haveria suspensão de transferência de recursos federais e, no segundo momento, intervenção. A fidelidade às metas postas pelo SUSP também seria supervisionada pela União, fazendo com que o governo federal deixasse de ser mero balcão varejista distribuidor de dinheiro e impotente na execução. Em paralelo, os municípios seriam dotados de meios e autoridade, e suas guardas civis convertidas em polícias de ciclo completo –desde que cumpridas as severas exigências do SUSP. Claro que com prudência, acompanhamento, transparência, participação da sociedade, ao longo de vários anos, seguindo um plano modular.

(3) Para valorizar os policiais, teria de haver um piso salarial nacional digno, que reconhecesse a relevância do trabalhador policial e a magnitude dos riscos a que se submete. Por outro lado, a carreira policial, em cada instituição, seria unificada, com uma só porta de entrada, permitindo a todos o acesso ao topo, a depender dos méritos, de concursos internos e do tempo de trabalho.

(4) Se o problema da violência criminal envolve, simultaneamente, diferentes esferas da vida social –emoções, valores, família, escola, emprego e renda, saneamento, moradia, transporte e urbanização, acesso a lazer, à cultura e à Justiça–, exige políticas inter-setoriais e uma gestão integrada, incompatível com a dispersão competitiva e em geral partidarizada entre secretarias ou ministérios, e entre União, Estados e Municípios.

O plano do primeiro mandato do presidente Lula não foi implementado. O governo federal preferiu não correr o risco do desgaste e não chamar para si a responsabilidade de liderar as grandes transformações estruturais assinaladas no plano. Fez o mesmo que criticara nos antecessores. Para desviar as atenções do recuo, lançou a polícia federal em operações espetaculares, levando a mídia a tira-colo. Como criticar o governo, na área da segurança, se a PF ocupava as manchetes com ações nunca vistas contra os ricos? Ante a pirotecnia que nem sempre se mostrou juridicamente sustentável, quem se lembrou de perguntar pela reforma da polícia, o SUSP, o piso salarial nacional, o controle da corrupção, da tortura e das execuções extra-judiciais?

No segundo mandato, graças à competência de Tarso Genro, no Ministério da Justiça, e ao excelente desempenho do secretário nacional de segurança, Ricardo Balestreri, houve avanços significativos com o Pronasci e a Renaesp, ou seja, na área do apoio a ações preventivas locais junto a jovens vulneráveis e no campo da suplementação educacional para policiais. Relevante também foi a revalorização de um projeto de minha gestão: os Gabinetes de Gestão Integrada da Segurança Pública, estaduais e municipais. Sobretudo, reiterou-se a convicção à qual tantos de nós temos dedicado nossas vidas: é possível e indispensável combinar respeito aos direitos humanos com eficiência policial. Não há um sem o outro. E ainda: os destinatários dos direitos humanos são, por definição, todos os seres humanos, inclusive, é óbvio, os policiais.

Apesar de significativas, as ações do segundo mandato do presidente Lula foram insuficientes. Do ponto de vista da estrutura institucional e dos problemas estruturais nas polícias, permanecemos, hoje, no mesmo lugar em que estávamos em 2003. As políticas de segurança, de um modo geral, país afora, continuam orientadas para encarceramento desigualmente seletivo de jovens negros e pobres de periferias. A agenda apresentada ao país em 2002/3 permanece atual e urgente. Os problemas são os mesmos. Os crimes graves estão aí. A violência impera. Os policiais, via de regra, continuam desvalorizados. As polícias seguem reativas, refratárias a gestão racional, planejamento sistêmico, avaliação, trabalho preventivo e cooperativo, e ao controle externo. Corrupção, brutalidade, tortura, execuções extra-judiciais seguem batendo recordes. A segurança privada informal e ilegal, servindo de bico, financia o orçamento público, fazendo com que policiais aceitem salários irreais. Beneficiando-se da ilegalidade, os governos promovem um verdadeiro gato-orçamentário, consagrando uma cumplicidade estável e despudorada entre a instituição que deveria zelar pelo cumprimento da lei e a ilegalidade mais flagrante. As selvagens milícias no Rio de Janeiro, crime organizado que já atua no Legislativo, são a metástase desse engate bizarro.

Por outro lado, em alguns estados e em algumas polícias tem havido progresso. Destacaram-se, nesses oito anos, Minas Gerais e São Paulo, além de vários municípios que adotaram políticas preventivas inteligentes e eficazes. Em Minas o salto foi mais consistente. Contudo, o avanço não se deu graças ao modelo policial vigente no Brasil, mas a despeito dele, reduzindo-se os danos por ele produzidos. Alguns nomes tornaram-se referência nacional, em matéria de revolução gerencial, na segurança, e de reversão da tendência reativa das polícias, valorizando a prevenção. Nomes associados a informação em tempo real, qualificação profissional, integração na diferença, coordenação sistêmica, avaliação participativa. A Luís Flávio Sapori deve-se a implantação do IGESP (Integração da gestão em segurança pública)–inspirada no Compstat de New York–, uma das mais importantes iniciativas na segurança pública brasileira. Maurício Campos, secretário no segundo mandato, garantiu a continuidade do processo e o aperfeiçoou. Finalmente, só em MG existe uma superintendência (hoje dirigida por Fabiana Leite) dedicada à prevenção e à implementação do mais bem sucedido programa preventivo do país, o Fica Vivo, cujas raízes remontam a Cláudio Beato, à UFMG e ao coronel Augusto Severo. Não é à toa que a PM de Minas é considerada a melhor: sua liderança, a começar pelo cel. Renato de Souza, reúne na biografia e na prática, a universidade e a experiência policial. Tudo isso, mais o projeto ousado de policiamento comunitário e a contribuição municipal do ex-prefeito Fernando Pimentel, fez de Belo Horizonte e Minas Gerais exemplos, ainda que os resultados estejam aquém das conquistas institucionais e das realizações.

Urge estender a transição democrática às estruturas organizacionais da segurança, cristalizadas no infeliz artigo 144 da Constituição. Precisamos de novo modelo policial para lidar com a imensa complexidade dos desafios globais contemporâneos de uma sociedade democrática que se transforma velozmente. A boa notícia é que, conforme pesquisa que conduzi em 2009 com Marcos Rolim e Sílvia Ramos, a mudança do modelo policial é apoiada por 70% dos policiais brasileiros, contrariando o discurso conservador dos arautos do corporativismo. Só falta uma liderança política com peso nacional e a autoridade conferida pelo voto popular, disposta a meter a mão no vespeiro e puxar o fio da história.

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