Temas do pensamento social brasileiro Segurança Pública

Luiz Eduardo Soares

(Publicado no livro Agenda Brasileira, temas de uma sociedade em mudança; organizado por Lilia Schwarcz e André Botelho –Cia. das Letras, 2011)

Está aí um daqueles temas sobre os quais todo mundo tem opinião. Seleção brasileira e segurança pública emocionam, mobilizam, provocam reações e suscitam ideias. Vou tratar da segunda, ainda que o futebol fosse mais atraente e nos trouxesse recordações e sentimentos mais amenos e gratificantes. Quando todos conhecem o assunto, entramos em área de perigo e o alerta do pesquisador dispara. Por um motivo muito simples: o excesso de notícias, conversas e opiniões transmite a impressão de que todos falamos da mesma coisa e concordamos quanto ao essencial, o que pode ser falso –frequentemente, é.

Se nos apressarmos e saltarmos o primeiro passo, correremos o risco de descobrir muito tarde que falamos línguas diferentes e não nos entendemos. Nesse caso, todo o esforço de construção de argumentos terá sido inútil. Continuaremos apartados, cada qual em seu gueto ou sua ilha, cercado de mal-entendidos por todos os lados –e a sociedade continuará sendo, no que diz respeito às visões sobre segurança, uma espécie de torre de babel.

Temos de iniciar sem precipitações se desejamos promover, dentro e fora da academia, uma conversa franca, inteligente e construtiva sobre um assunto público importante, visando colaborar com a expansão de um consenso mínimo, que fundamente a formação de uma opinião pública afirmativa, propositiva e qualificada, a partir da qual boas políticas venham a ser implementadas. Portanto, tentemos por um momento esquecer o que sabemos sobre segurança e recuemos para o estágio preliminar, respondendo à pergunta mais simples e, em seguida, negociando uma resposta com a qual não seja difícil concordar. Vamos lá: o que é segurança pública?

A resposta parece óbvia? Acho que não é nada óbvia. Testemos uma primeira hipótese: segurança descreve uma situação da vida social em que não ocorrem crimes ou em que eles são raros. Ou: segurança é o nome que se dá a um estado de coisas que caracteriza a vida social quando ela é pacífica e transcorre sem crimes, afirmando-se, portanto, a plena vigência do respeito às leis. Ou ainda: segurança é a qualidade que distingue sociedades sem crime –ou quase desprovidas de crimes. Elas seriam sociedades “seguras”; nelas os indivíduos viveriam “em segurança”.

Duas objeções: em qual sociedade houve mais crimes? No Brasil entre o AI-5 (13 de dezembro de 1968) e o começo da transição democrática (1982), ou depois de reconquistada a democracia? Nos países regidos por Estados autoritários, como Coréia do Norte, China, Cuba e Irã, ou nos Estados Unidos? É verdade: pelo pouco que se sabe, há menos crimes sob o totalitarismo. Contudo, o fato de haver menor número de crimes em sociedades politicamente autoritárias não significa que teocracias, fechamento cultural, perseguições, torturas, censura e execuções gerem segurança pública. Afinal, a paz dos cemitérios não figura em nosso sonho feliz de cidade. Resumindo: nem sempre ausência de crimes (ou poucos crimes) corresponde a segurança pública. Basta medir o medo. Supostamente, se há segurança não há medo, pelo menos não há medo constante e difuso de ataques físicos e morais, intervenções arbitrárias e imprevisíveis, abusos, violações, violência. Pois, se é assim, lhe garanto que sob o totalitarismo não há segurança, porque o medo é onipresente e pesa como chumbo, levando as pessoas a não confiar em ninguém –muito menos nas instituições do Estado, a começar pela Justiça–, a temer a própria sombra, a calar-se, mentir e desejar fugir. Ou seja, o que entendemos por segurança tem menos a ver com crime e mais a ver com confiança e ausência do medo.

Uma explicação para o erro da primeira resposta: crime é o que o Estado define como tal e, por consequência, não pode servir de critério fixo e moralmente digno. Como sabemos, ao longo da história e no mundo contemporâneo, os Estados se organizam das mais variadas maneiras e classificam as ações humanas das mais diversas formas, vendo crimes onde outros identificam virtude, e enxergando legitimidade em atos que outros abominam como perversão intolerável. Evitemos, pois, falar em crime sem examinar o valor e o conteúdo de cada prática e de cada qualificação.

Outra resposta insuficiente (a segunda) poderia ser assim formulada: segurança pública é a duradoura ausência de violência –qualquer que seja a sua forma de manifestação—na vida de uma sociedade. Sem dúvida, houve um avanço, em termos de qualidade conceitual, entre a primeira resposta e esta segunda tentativa. Sobretudo quando a palavra violência veio seguida de um aposto cautelar, que ampliou bastante seu espectro de abrangência semântica. Um exemplo: algumas sociedades tradicionais apresentam pequena quantidade de práticas violentas, no espaço público, mas inúmeros casos de violência doméstica contra mulheres e crianças, porque a desigualdade entre os gêneros é sancionada pela cultura e a brutalidade perpetrada contra os filhos é definida como recurso educativo. Quem observasse apenas os dados convencionalmente examinados em pesquisas sobre segurança, provavelmente não captaria esses processos dramáticos e em certo sentido subterrâneos. O álibi evocado para justificar a negligência do estudioso seria o adjetivo público, como se a experiência dos indivíduos, transposta a porta de casa, deixasse de ser pertinente para a fruição disso que se chama segurança. Ela é considerada pública porque afeta a coletividade, constituindo-se em um bem universal. O adjetivo público, aqui, não se opõe ao significado de privado enquanto sinônimo de doméstico, mas a privado enquanto exclusivo, isto é, correspondendo à qualidade daquilo que não se compartilha.

Por isso, o aposto (“qualquer que seja a sua forma de manifestação”) da violência é bem vindo e previne reducionismos importantes, cujo impacto conceitual só é comparável, em gravidade e efeitos, às implicações políticas. Não existe segurança pública se, privadamente, a tônica for a insegurança. Porque, repetindo, se é pública, a segurança, deve ser proporcionada, garantida e usufruída por todos, em todas as esferas da vida social.

Apesar das já destacadas virtudes do aposto –estendendo o campo de observação das dinâmicas qualificáveis como violentas, deslocando nosso foco para o mundo doméstico e até para a esfera invisível, porém densa, das relações inter-subjetivas–, esse movimento de ampliação traz consigo alguns problemas. A começar pelo fato de que talvez nem toda forma de violência seja negativa e se oponha à segurança. Considere, por exemplo, uma luta de boxe ou um campeonato de artes marciais, rigidamente disciplinadas por regras e limites. Esses esportes propagam valores que enaltecem o respeito ao adversário e às leis. Do ponto de vista de seus praticantes, existe complementaridade entre o confronto físico, circunscrito ao espaço lúdico, e o compromisso em evitar a violência. Segundo a visão de seus mestres, as artes marciais cumpririam papel educativo. Eles fazem questão de enfatizar a diferença entre a violência e a força no esporte, onde é usada com técnica e limitada por normas severas.

Trata-se de um tópico extremamente interessante para reflexão. Basta enunciá-lo para mostrar que expandir o campo semântico da violência tem vantagens e desvantagens. Nem sempre seria adequado fazê-lo. Há argumentos críticos que merecem atenção e encontram boas bases na filosofia, na psicanálise e nas ciências sociais. Outro complicador proviria do olhar antropológico sobre a categoria violência. Em diferentes culturas, o que denominamos violência –palavra que como vimos é polissêmica em nossa própria cultura—se divide e ramifica, e se refrata em múltiplos sentidos, vinculados a cosmologias, crenças e valores os mais diversos. O mesmo vale para as categorias medo, segurança, público, privado, força, autoridade, poder, liberdade, obediência, coerção, direito, dever, individualidade, etc…

Uma consequência do reconhecimento da diversidade cultural é a necessidade de restringir essas reflexões às sociedades com Estado. Essa restrição remete a problemática da segurança pública ao Estado, entendido como o aparato institucional que detém o monopólio da violência legítima. Eis aí mais uma acepção positiva da violência, nesse caso definida como o emprego potencial dos meios de coerção (armas, polícias, força organizada) a serviço de objetivos aprovados pela sociedade, porque conformes às determinações legais, sendo a legislação fruto da vontade popular, nos termos instituídos democraticamente pelo Estado democrático de direito. Em outras palavras: a violência seria legítima quando empregada pelo Estado para proteger direitos e liberdades, evitando, portanto, a violência ilegítima. Também seria legítima aquela adotada por um indivíduo para defender-se da violência ilegítima. Em todos os casos, a ideia de proporcionalidade cumpre um papel central, uma vez que não se justificaria fazer a outrem um mal maior do que aquele que se procura evitar, em sendo possível calibrar a reação defensiva.

Mas não percamos o fio da meada. A segunda resposta foi elogiada, mas considerada insuficiente. Por que? Simples: se a expressão “segurança pública” se restringir a descrever sociedades em que a violência esteja ausente, vai ter pouco uso. Talvez fosse melhor aposentá-la e não perder mais tempo com ela. A consequência prática seria fechar as instituições destinadas a promover essa segurança, em razão do irrealismo de sua finalidade ou da inviabilidade de seus objetivos. O absurdo da consequência serve de alerta para nossa reflexão. Há algo errado no argumento. Seria o mesmo que dizer: sendo impossível alcançar a assepsia absoluta, renunciemos às técnicas que a têm por meta. Ora, nós sabemos que a impossibilidade de produzir a assepsia ideal não nos autoriza a fazer cirurgias no esgoto. Há gradações e mediações da maior importância, que separam a saúde da doença, e a vida da morte. Portanto, essas diferenças graduais não são pouca coisa. Por analogia, podemos afirmar que a inviabilidade de prevenirmos inteiramente a violência não significa que não haja gradações de imensa relevância para a sociedade.

Se o “tudo ou nada” não se aplica (ausência de violência ou guerra de todos contra todos), uma terceira resposta pode surgir, inspirada pela necessidade de buscar algum ponto intermediário de equilíbrio, talvez um certo padrão ou alguma medida que fossem razoáveis. Alguém talvez se sentisse disposto a propor a hipótese de que certa média de atos geradores de insegurança seria aceitável, para sociedades de determinado porte, com certas características. Quem sabe, partindo da experiência real de sociedades existentes, que sejam avaliadas pelo senso comum internacional como razoavelmente seguras? Por exemplo, os países nórdicos europeus, de tradição social-democrata, que apresentam ao mesmo tempo baixas taxas de violência (adotando-se uma interpretação frouxa da palavra) e os melhores indicadores mundiais relativos a desigualdade, educação, qualidade de vida, e acesso a bens e serviços, em regimes democráticos. Não seria despropositado tomar esses países como referência e fixar um patamar para definir com mais firmeza e substância o que seria segurança pública. Na medida em que as taxas se afastassem do patamar, negativamente, uma sociedade seria mais insegura. Aproximando-se da referência, tornar-se-ia mais segura.

Nenhum absurdo nessa proposta. Entretanto, sua utilidade também seria questionável. Digamos que um país ou uma cidade reduza à metade as práticas por ela mesma classificadas como inaceitavelmente violentas. Digamos também que esta diminuição dos casos intoleráveis de violência seja perceptível e se sustente ao longo de um tempo razoável. É provável que a população beneficiada por esse declínio da violência sinta-se mais segura e avalie positivamente a segurança em sua cidade, ou país. Ainda que o patamar, isto é, o número de casos, continue elevadíssimo, em termos absolutos. A comparação que realmente lhe importa, aquela que a vai sensibilizar, é a que se estabelece com sua própria experiência anterior e não com países ou cidades distantes ou com taxas, números e cálculos abstratos.

O mesmo vale na direção oposta: se uma pequena cidade não convive com homicídios por uma década, o ano que em que houver três assassinatos será vivido como uma hecatombe, a explosão da violência, a perda de controle, a epidemia da insegurança, a propagação contagiante do medo. Mesmo que cidades de mesmo porte tenham tido, nesse mesmo ano e nos anos precedentes, nove homicídios, ou seja, o triplo dessas mortes violentas. Se a população valoriza a comparação endógena (consigo mesma), não o faz por ignorância ou falta de cultura sociológica, mas porque é o mais relevante para sua vida. Não é à tôa que os formuladores de políticas públicas optam pelo mesmo viés. Afinal, se lhes cabe elaborar políticas e orientar ações que reduzam a violência, de que lhes servem os números eslavos ou patamares artificialmente concebidos por estudiosos preocupados com a definição do conceito segurança pública? Os dados pertinentes são os que descrevem as dinâmicas em curso na realidade que lhes compete transformar. Os números importantes referem-se aos anos anteriores e ao presente. São essas as referências que fazem sentido para técnicos, governantes e profissionais que atuam na área. Tanto quanto para a população. Sendo assim, uma boa dose de relatividade passa a perturbar as definições gerais e abstratas.

A quarta resposta é também insuficiente: segurança pública é a própria ordem social, desde que seja conforme às determinações legais –“o império da lei e da ordem”. O problema desta hipótese está na reificação da ordem, ou seja, em tratá-la como se fosse uma coisa, um objeto, uma substância, que existe por si mesma, tem permanência e é independente da vontade de quem a compõe e a observa. Pois não existe tal coisa. O que há, quando se declara que a ordem existe, são constelações de indivíduos interagindo de modo dinâmico, segundo certo padrão, quer dizer, confirmando determinadas expectativas, derivadas da observação do passado. A confirmação das expectativas, isto é, a reprodução de certo padrão, não garante a continuidade desse processo de reprodução, ainda que funcione como um preditor poderoso. Um padrão de interações dinâmicas é o modelo que se pode descrever com base no exame da experiência pregressa. Um flagrante desse conjunto de interações dinâmicas é apenas um flagrante, não a fotografia de uma ordem permanente, cuja durabilidade se assemelhe à ideia que fazemos de um objeto físico. Bastaria um curto circuito em uma usina termo-elétrica, provocando um apagão, para que o passado deixasse de servir de boa fonte de previsão do futuro. Seria suficiente que os trabalhadores interrompessem suas atividades para que a ordem entrasse em colapso.

A ordem é, na verdade, expectativa de ordem. Ela é uma prospecção. E funciona como uma profecia que se auto-cumpre: na medida em que todos esperam que os demais repitam sua rotina, a tendência é que cada um busque fazê-lo, tornando real a expectativa generalizada, até porque cruzar os braços e ficar em casa, no contexto em que os outros trabalham ou desempenham suas atividades regulares, custaria caro nos mais diferentes sentidos, inclusive econômico. Se a expectativa é de desordem ou se as expectativas predominantes são instáveis, a ordem já foi rompida e a insegurança reina.

Aqui, é preciso cuidado: insegurança pode provir de acidentes naturais, crises econômicas, dramas familiares, epidemias, sendo uma experiência essencialmente múltipla e polissêmica. Por consequência, segurança pública engloba, potencialmente, essa pluralidade de esferas da vida coletiva. Entretanto, para fins de delimitação analítica e divisão do trabalho entre as instituições do Estado, convém circunscrever nosso objeto, restringindo-o ao plano das experiências relacionadas à paz ou ao uso da força, ao respeito a regras socialmente sancionadas ou à sua ruptura, sobretudo quando estão em risco o corpo, os bens e a identidade moral de indivíduos, e a necessidade de intervenção legítima da coerção do Estado, seja preventiva, seja repressiva, seja reparadora –auxiliando a Justiça criminal.

Revendo o que aprendemos nessa caminhada de erros e acertos, chegamos às seguintes conclusões: (1) segurança pública não se reduz à existência ou inexistência de crimes; (2) não se esgota na presença ou ausência de fatos visíveis e quantificáveis, embora diga respeito à relação com a experiência emocional, física e/ou simbólica da violência intolerável; (3) incorpora a dimensão subjetiva, como o medo, que é sempre inter-subjetiva, porque experimentada em sociedade; (4) é indissociável de algumas dimensões políticas fundamentais, como democracia ou ditadura, nem da regência de formas locais (ou capilares e domésticas) de poder, tirânicas ou libertárias; (5) diz respeito a toda a coletividade; (6) seu alcance envolve as esferas pública e privada; (7) não pode ser definida por um critério fixo e permanente, nem mensurada de forma abstrata e artificial; (8) depende de contextos específicos e de histórias singulares –nesse sentido, é social, histórica e culturalmente relativa, ainda que esta relatividade seja limitada pelos balizamentos substantivos referidos acima (como, entre outros, a prática de violência inaceitável, o regime político e as formas de poder local ou capilar).

Chegamos, então, a uma definição sintética –isto é, capaz de reunir todos os requisitos acima listados– e bastante simples: segurança pública é a estabilização universalizada, no âmbito de uma sociedade em que vigora o Estado democrático de direito, de expectativas positivas a respeito das interações sociais –ou da sociabilidade, em todas as esferas da experiência individual. O adjetivo “positivo” sinaliza a inexistência do medo e da violência (em seus significados negativos), e a presença da confiança, em ambiente de liberdade. Corresponde, portanto, à fruição dos direitos constitucionais, particularmente daqueles que se relacionam mais imediatamente com a incolumidade física e moral, e à expectativa de sua continuidade ou extensão no tempo, reduzindo-se a incerteza e a imprevisibilidade, o medo e a desconfiança. E assim concorrendo para que círculos virtuosos substituam círculos viciosos. Em vez de atitudes defensivas de quem espera agressões e as acaba precipitando, predominam posturas desarmadas e cooperativas, que estimulam a difusão de respostas e expectativas sociáveis e produtivas.

A estabilização referida constitui um processo e é sempre não mais do que uma tendência –que não se realiza como um fenômeno objetivo localizado no tempo e no espaço, e que geralmente é vivenciado diferentemente por diferentes grupos e indivíduos–, para a qual concorrem distintos fatores, entre os quais as instituições do Estado cuja função constitucional é oferecer e garantir a fruição desse bem coletivo.

Por isso, entende-se que o papel das polícias, assim como de todas as instituições do campo da segurança pública, é o de atuar, se preciso com o uso comedido e proporcional da força, para prevenir desrespeito aos direitos e às liberdades, promovendo a estabilização generalizada de expectativas positivas, inclusive relativamente a seu próprio comportamento, que não pode trair sua missão constitucional, eminentemente democrática, protetora da cidadania, da vida e da dignidade humana.

O acesso à Justiça é componente fundamental do processo de construção interativa, inter-subjetiva e multidimensional –isto é, envolvendo Estado e sociedade– da segurança pública, porque esta apenas subsiste caso faça parte das expectativas de indivíduos e grupos a suposição de que eventuais ataques aos direitos –sobretudo os mais sensíveis e diretamente ligados à vida, à integridade física e moral, à liberdade e à propriedade dos bens mais próximos—serão reparados tempestivamente e com equidade.

Bibliografia sugerida: (5 títulos, como solicitado)

— KANT DE LIMA, Roberto. A Polícia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e paradoxos. RJ: Forense, 1995.

— ROLIM, Marcos. A Síndrome da rainha vermelha: policiamento e segurança pública no século XXI. RJ: Zahar, 2006.

— RATTON, José Luiz (Org.); BARROS, Marcelo (Org.). Polícia, democracia e sociedade. RJ: Lumen-Juris, 2007.

— SOARES, Luiz Eduardo. Meu Casaco de general; 500 dias no front da segurança pública do Rio de Janeiro. SP: Companhia das Letras, 2000.

Legalidade libertária. RJ: Lumen-Juris, 2006.

Se possível, gostaria de indicar uma série:

— Polícia e sociedade. Série publicada pela EDUSP, organizada pelo NEV.